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奮進的歷程:農村金融發展與改革70年

  新中國成立70年來,我國農村經濟社會發生了巨大的變化,農村金融順應農村經濟發展與改革的需要,在農業農村現代化建設中發揮了重要作用。70年來,農村金融走過了一條極為不平凡的艱難歷程,農村金融從弱到強,從單一到多元,從服從計劃經濟體制到服務社會主義市場經濟,從支持農業生產,到服務鄉村振興,農村金融在體制機制、組織體系、金融工具、金融產品和服務方式等方面都取得了巨大的成績。

  

  數據資料

  建立了較為完備的農村金融體系

  農村金融的70年經歷了創立、改革、創新、發展的曲折過程。以1978年的農村改革為標志,我們可以從改革前和改革后兩個階段來觀察農村金融的發展歷程。

  (一)第一階段是1978年農村改革前的30年。建國初期,我國開展了對農業的社會主義改造,通過合作化把自給半自給的小農經濟引導到社會主義農業的道路上來。經過土改,互助組、初級社和高級社,最終建立人民公社制度。確立了土地和生產資料集體所有制下的“三級所有,隊為基礎”的生產隊集體統一經營模式。國家實行高度統一的計劃經濟體制。農村金融是計劃經濟體制的組成部分,服從社會主義建設和計劃經濟體制的需要。

  為了推動農業合作化運動,國家決定在全國農村推廣農業生產合作社,供銷合作社和信用合作社“三大合作”。1951年,由農民自愿入股、民主管理的農村信用社在全國得到迅速推行。到人民公社成立之前的1957年年底,全國共建立了88368個農村信用社。農村信用社為解決農業生產所需資金,推動合作化運動發展作出了重要的貢獻。

  這一時期的農村信用合作社基本保持了合作制的性質,對促進農村經濟恢復和發展,改善農民生活發揮了積極的作用。隨著人民公社體制的建立,農村信用合作社成為人民公社的組成部分,不再由社員自己管理,交由人民公社統一管理,變成了集體信用組織。1977年11月國務院頒發的《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》指出,信用社又是國家銀行在農村的基層機構。

  與此同時,1951年,中央決定成立中國農業合作銀行,即中國農業銀行的前身,其主要任務是按照國家計劃辦理農業財政撥款和一年以上的農業長期貸款,領導農村信用合作社工作。到1978年農村改革前,農行經歷了“三起三落”。由于農業合作銀行只設立了總行,沒有分支機構,基本沒有展開農業財政撥款和長期貸款業務。1952年7月,農業合作銀行被撤銷,農村金融工作歸中國人民銀行統一領導和管理。1955年3月,國家決定建立中國農業銀行,在中國人民銀行的領導下開展農村金融業務。1957年4月12日,國務院發出了《關于撤銷中國農業銀行的通知》, 農業銀行因精簡機構而撤銷,農村信貸工作由人民銀行統一負責辦理。1963年10月,中共中央、國務院做出《關于建立中國農業銀行,統一管理國家支援農業資金的決定》,當年11月,中國農業銀行在北京正式成立。兩年后,又因人行、農行分設后,基層機構重復、管理機構重疊、管理人員增加等問題,于1965年11月3 日被撤銷。

  這一時期,農村金融有以下幾個特點:

  一是由政府主導成立,服從政府的統一安排,機構的成立與撤銷均服從國家的需要,是政府干預農村的手段之一。二是執行政府的指令性信貸計劃,接受國家計劃的指導,承擔政府對農業的信貸項目。農村金融扮演政府“第二財政”角色。三是農村金融體系呈“大一統”的格局,農村金融機構的職責只局限在辦理財政支農撥款及各類農業長短期貸款等方面,業務單一,種類匱乏。四是嚴重依賴政府的補貼,農信社和農業銀行的盈利能力非常弱,承擔了政府支農信貸項目的發放工作。

  (二)第二階段是1978年農村改革至今的40年。1978年的農村改革開啟了農村經濟社會快速發展的新局面,也促進了農村金融的繁榮與發展。農村金融既服務于農村改革,又是改革的領域之一。為適應農村改革的需要,我國亟需加快構建與農村基本經營制度相適應的農村金融體系。隨著社會主義市場經濟體制的確立,我國農村金融開始了以市場化為導向的改革,這一時期是農村金融快速發展與不斷改革的時期,在以下五個方面都取得了令人鼓舞的成績。

  1.在農村金融體系構建方面。首先,按照《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定 (草案)》的要求,于1979年3月恢復重組中國農業銀行,實行人民銀行、農業銀行兩行分設。農業銀行統一管理支農資金,集中辦理農村信貸,領導農村信用社,農村金融實現專業化發展。在領導和管理農信社的過程中,推進了村信用站的建設。但是,由于農業銀行的管理僵化,“官辦”性質濃厚, 長期保持著壟斷和封閉的運行方式,成為從農村吸收資金向城市和非農產業轉移的“抽水機”,對農業和農村發展的資金支持不足。農業銀行領導下的農村信用社,其“三性”沒有得到體現,由以前的為集體經濟組織提供服務,轉向為農戶提供服務,業務開展不切合實際,難以適應和滿足農村改革與市場經濟發展對金融的需求。

  其次,發展壯大農村信用社,使其成為農村金融的主力軍。1996年出臺的《關于農村金融體制改革的決定》要求,農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系,由中國人民銀行托管。由此,全國5萬多個農村信用社和2400 多個縣聯社成為獨立的“民辦”合作金融機構。

  第三,1994年11月,成立中國農業發展銀行,作為中國唯一的農業政策性銀行,承擔農業政策性金融業務,代理財政支農資金的撥付,為農業和農村經濟發展服務,并增設農業發展銀行分支機構。

  第四,農村合作基金會的興起與清理。1984年中央1號文件指出:“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動,不受地域限制。”上世紀80年代中期,在對人民公社時期的集體資產清理過程中,通過實行“清財收欠,以欠轉貸”的方式成立的農村合作基金會,在初期有效發揮了資金融通,填補商業金融和農信社服務空白的作用。由于監管缺失,加上地方金融管理經驗不足,出現了大量的不良資產,在既有的政策框架下難以處置。為了防范和化解金融風險,1999年,中央決定關閉農村合作基金會。

  第五,從郵政儲蓄到郵政儲蓄銀行。從1986年開始,恢復開辦郵政儲蓄業務,為農民提供儲蓄和匯兌服務。之后,郵政儲蓄的業務擴展到國際匯兌、保險和代理服務。2007年,中國郵政儲蓄銀行成立,定位于服務社區、服務中小企業、服務“三農”的國有大型零售商業銀行,擁有近4萬個營業網點,具有基層網點多的絕對優勢。

  第六,新型農村合作金融不斷涌現。2019年1月,中華全國供銷合作總社印發了《中華全國供銷合作總社關于規范發展供銷合作社金融服務的指導意見》,深化供銷合作社綜合改革,在供銷社系統規范發展供銷合作社金融服務,推進生產、供銷、信用三位一體綜合合作。2018年年底,供銷社系統金融服務營業額達970.5億元。一些地方政府積極推動生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的新型農村合作體系建設,新型的信用合作正在農村涌現。

  至此,我國初步建立了包括農村政策性金融、農村合作金融和農村商業金融在內的多層次、全方位、互補性的農村金融體系。以合作性的農村信用社為主體,立足遍布鄉鎮的基層網點,擔當農村金融主力軍的重任。

  2.在農村金融體制改革方面。2003 年,國務院啟動以產權制度和管理體制為核心的農村信用社改革試點。明確以農信社產權改革為核心,同時,建立省級農信社管理機構,協調和推進農信社的改革。此舉標志著農村金融改革開始由簡單的機構功能設計向產權、機制和服務效率等縱深領域推進。農信社改革明確了農信社的商業化改革方向,否定了本不存在的合作屬性,讓農信社接受市場的檢驗。農信社的商業化改革,為多年定位不準確,虧損嚴重的農信社找到了正確的方向。改革挽救了處于長期虧損狀態的農信社,商業化賦予了農信社活力,農信社的資產質量和服務水平得到了明顯的改善。

  3.在農村金融市場化推進方面。上世紀90年代開啟的國有商業銀行的商業化改革,使農業銀行成為獨立經營的商業機構。2006年,按中央要求,銀監會出臺了調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,鼓勵社會資本在農村地區建立包括村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等在內的新型農村金融機構,以服務縣域經濟為主的村鎮銀行應運而生。村鎮銀行作為地方性的小型農村金融機構具有貼近農民,經營靈活,治理完善的優勢,豐富了農村金融的供給渠道,成為農村金融的一股重要力量。同時,也彌補了農村金融市場缺乏競爭性的不足。中國郵政儲蓄銀行的成立,使又一家以提供農村金融服務為主的國有商業銀行進軍農村金融市場,解決了郵政儲蓄資金返回農村的問題。同時,中央首次明確了農業銀行“面向三農、商業運作、整體改制、擇機上市”的改革方向,2008年農行股改方案獲批,農業銀行開啟了統籌城鄉的網點布局和服務功能建設工作。

  4.在推進普惠金融發展方面。我國把發展普惠金融作為國家戰略,制定了《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》,提出到2020年,建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系,有效提高金融服務可得性,明顯增強人民群眾對金融服務的獲得感,顯著提升金融服務滿意度,滿足人民群眾日益增長的金融服務需求。要求大中型銀行設立聚焦服務小微企業、“三農”、脫貧攻堅及大眾創業、萬眾創新的普惠金融事業部,提升普惠金融服務能力。并對普惠金融服務情況納入監管評價體系,明確資本管理、不良貸款容忍度等差異化監管要求。截至2017年年底,5家國有商業銀行、6家股份制商業銀行、1600多家村鎮銀行、17家民營銀行設立了普惠金融事業部,銀行業金融機構營業網點達到22.86萬個,個人銀行結算賬戶數量達91.69億戶。為了提高大型商業銀行提供農村金融服務的能力,中國農業銀行和中國郵儲銀行分別成立了“三農金融事業部”,成為具有較高經營自主權、專門化的農村金融提供者。

  5.農村金融產品和服務方面。創新農村抵押擔保形式,與農村集體產權制度改革相適應,推出了林權抵押貸款,農村土地承包經營權抵押貸款,宅基地使用權抵押貸款、淺海灘涂承包權抵押貸款以及訂單抵押貸款、倉庫庫存抵押貸款等種類繁多的抵押擔保形式。一些金融機構結合當地的實際,不斷創新抵質押形式,推出了廠房和大型農機具抵押、圈舍和活體畜禽抵押、動產質押、倉單和應收賬款質押、農業保單融資等信貸業務。農村金融機構積極開展農村信用貸款,小組聯保貸款以及擔保保證貸款等,有效避免了農民缺少擔保抵押物的障礙。隨著信息技術的發展和移動互聯及終端設備的普及,互聯網金融活躍了農村小額融資市場,成為最具潛力的金融供給者。

  農村金融改革與發展取得的成效

  (一)農村金融供給得到了顯著的改善,有效支持了農業農村的發展。截至2018年年末,全國銀行業金融機構涉農貸款(不含票據融資)余額33萬億元。農村(縣及縣以下)貸款余額26.64萬億元,農戶貸款余額9.23萬億元,農業貸款余額3.94萬億元。普惠口徑小微貸款余額8萬億元,其中,普惠型涉農貸款余額為5.63萬億元,占70%。

  (二)農村金融在脫貧攻堅中發揮了積極的作用。2018年年末,全國銀行業金融機構發放扶貧小額信貸余額2488.9億元,支持建檔立卡貧困戶641.01萬戶。按照脫貧不脫政策的口徑統計,建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額7244億元。扶貧開發項目貸款余額4429.13億元。

  (三)農村金融網點覆蓋面得到了極大擴展。截至2017年年末,全國農信社系統有各類法人機構2260個,其中農村商業銀行1262家。截至2018年年末,全國共組建村鎮銀行1621家,覆蓋全國1286個縣,縣域覆蓋率達70%;村鎮銀行整體資產規模約1.51萬億元。截至2018年年末,中國郵儲銀行有39719個網點,其中縣域及以下網點數量27901個,占全行網點數量70.25%。2009年,以促進城鄉基礎金融服務均等化為核心,啟動了全國偏遠地區金融機構空白鄉鎮金融全覆蓋工作。截至2018年年末,全國銀行業金融機構鄉鎮機構覆蓋率達到了96%,全國行政村基礎金融服務覆蓋率為97%。可以預計,2020年年底全面消除金融機構空白鄉鎮的計劃將會如期完成,在有條件的行政村推動實現基礎金融服務“村村通”的計劃也將如期實現。

  (四)市場化改革不斷深入。2013年7月,央行全面放開金融機構貸款利率管制,對農村信用社貸款利率不再設立上限。2015年10月,取消對金融機構存款利率浮動上限。農村金融市場已經初步實現了適度競爭,農村信用社、村鎮銀行、商業銀行的“三農金融事業部”和“普惠金融事業部”以及新型合作金融將在市場分層的基礎上展開適度競爭,將有利于活躍農村金融市場,激發金融機構的創新動力,提高金融機構效率,緩解農民貸款難、貸款貴的局面。

  (五)對農村金融機構的差異化監管。2017年銀監會發布了《中國農業發展銀行監督管理辦法》,首次對政策性銀行建立專門監管制度。明確農發行主要服務國家糧食安全,促進農業農村現代化,改善農村基礎設施建設等領域。監管部門還對涉農金融機構制定差別化的存款準備金率,進一步提高了涉農貸款不良容忍度,涉農貸款不良率高出自身各項貸款不良率年度目標2個百分點(含)以內的,可不作為銀行業金融機構內部考核評價的扣分因素。

  (六)政府對農村金融的支持政策體系逐步完善。政府高度重視農村金融的發展,建立了政府對農村金融的支持體系,財政補貼力度不斷加大。采取多種獎勵措施,鼓勵農村金融機構增加對“三農”的服務,引導更多金融資源投向“三農”。對涉農貸款增量給予獎勵,對新型農村金融機構給予費用補貼等激勵措施。為了提高融資擔保行業的業務聚焦度、擔保能力、暢通銀擔合作、風險分擔補償機制,進一步發揮政府性融資擔保基金作用,2019年2月,國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》,要求政府的融資擔保和再擔保機構回歸擔保主業,切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本,加大獎補支持力度,落實扶持政策。

  農村金融存在的問題

  盡管我們已經初步建立了開發性金融、政策性金融、商業性金融和農村中小金融機構組成的農村金融服務體系,可以在不同層面和不同領域為“三農”提供金融服務,但是,農村金融供需矛盾依然突出,貸款難、貸款貴的現象客觀存在。其重要的原因是:

  (一)競爭性不足導致的金融創新乏力。競爭性是解決市場供給的有效途徑,沒有競爭的市場,就沒有創新,就不會降低成本。市場準入門檻高是導致競爭力不足的原因,也限制了供給的增加。政策性金融主要承擔政府對農業的支持任務,不存在競爭性。商業性金融,包括大型商業銀行,城鄉中小商業銀行和股份制銀行,客戶的分層明顯,競爭不明顯。農村商業銀行和新型農村金融機構之間雖有競爭,但并不充分,目前的有限競爭并沒有導致市場邊界的有效外延。在競爭不充分的市場環境里,金融機構以防守為主,缺乏開拓市場的激勵,是貸款難、貸款貴的原因之一。

  (二)機構改革滯后,效率低下。農信社改革取得了顯著的進展,商業化改革的方向已經非常明確,但是,改革仍有很長的路要走。農信社改革已進入深水區,進一步的改革會觸動根本利益,特別是機構治理結構的改善,省聯社的定位與改革都影響農信社的服務能力。

  (三)監管機制僵化約束了農村金融機構的活力。雖然監管機構對農村金融機構的監管在某些方面采取了區別于商業銀行的監管方式,但是,行政命令式的監管和非正式的干預依然存在。雖然取消了存貸款利率管制,但是,現實中,金融機構自主確定存貸款利率的權限仍然有限。農村金融理念是落后于金融現代化的要求、金融機構的可持續性與服務能力的。

  農村金融改革的展望

  70年來,我國已經初步建立了與中國農村經濟體制相適應的農村金融體系。農村改革不斷深入和鄉村振興戰略的實施,給農村金融改革提出了更高的要求。農村金融要適應農村改革的需要,服務鄉村振興戰略,為農業農村現代化提供強有力的支持。

  (一)我國農村金融改革的目標是建立現代化的農村金融體系。不同于傳統的農村金融體系,現代化的農村金融體系要與現代化的經濟體系相適應。現代化的農村金融體系既要服務于經濟體系的現代化,服務于農業農村現代化,同時又要成為現代化經濟體系的重要組成部分。農業農村現代化,同時也是農村金融的現代化。在農業農村現代化的過程中,農村金融不是旁觀者,而是要積極改革,率先實現現代化。2019年2月,人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》,該指導意見確立了當前和未來一個時期我國農村金融的定位、要求、目標和原則。明確了農村金融改革與發展的中長期目標,即到2035年,基本建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系,金融服務能力和水平顯著提升,農業農村發展的金融需求得到有效滿足;到2050年,現代農村金融組織體系、政策體系、產品體系全面建立,城鄉金融資源配置合理有序,城鄉金融服務均等化全面實現。

  (二)農村金融改革要堅持市場化運作原則。經過長期不懈的探索,我們已經找到了解決農村金融難題的鑰匙,那就是市場化運作機制。尊重市場規律,發揮市場機制在金融資源配置中的決定性作用,是解決金融供需矛盾的最有效途徑。農村金融改革的原則是以市場化運作為導向、以機構改革為動力、以政策扶持為引導、以防控風險為底線。根據這一原則,下一步改革的重點是在繼續深化存量改革的基礎上,適時放開市場準入,提高市場的競爭力。只有鼓勵適度競爭,才能激發金融機構的創新活力,農民才能獲得質優價廉的金融服務。

  (三)推動農村金融立法工作。結合鄉村振興和農村改革相關法律法規的制定,要適時推動農村金融相關法律法規的制定工作。加快《農村金融促進法》的立法進程,以強化農村金融法律保障。

  (作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員,博士生導師)

責任編輯:李昂